Elektronische Signatur in Kommunen

Hier finden Sie begleitende Materialien zur virtuellen Veranstaltung »Elektronische Signatur in Kommunen«, die der KDN – Dachverband kommunaler IT-Dienstleister gemeinsam mit seinem Arbeitskreis zur eSignatur durchgeführt hat. Im Fokus standen informative Vorträge von Fachexpertinnen und -experten sowie der Erfahrungsaustausch zu rechtlichen, technischen und organisatorischen Fragestellungen.

FAQ

Kann ich elektronische Siegel anstelle von elektronischen Signaturen verwenden?

Nein, elektronische Siegel und elektronische Signaturen sind nicht gleichwertig. Hinter (qualifizierten) elektronischen Siegeln stehen juristische Personen, die damit Herkunftsnachweise erbringen können. Andererseits stehen hinter elektronischen Signaturen natürliche Personen, die nicht nur Willenserklärungen aussprechen können, sondern mithilfe der qualifizierten elektronischen Signatur u. U. auch die Schriftformerfordernis erfüllen.

Welche Anbieter von elektronischen Signaturen, elektronischen Siegeln und elektronischen Zeitstempeln gibt es?

Alle eIDAS-konformen Vertrauensdienstanbieter (VDA) des Europäischen Wirtschaftsraums finden Sie auf dem EU Trust Services Dashboard der Europäischen Kommission. Dort kann die Suche in Bezug auf Art bzw. Name des Vertrauensdienstes oder Mitgliedstaaten eingegrenzt werden. Außerdem besteht die Möglichkeit der umgekehrten Suche anhand einer signierten bzw. versiegelten Datei.

Welche Möglichkeiten gibt es für kommunale Behörden um selber Gestaltungsvorgaben mit einzubringen? Beispiel: Gestaltung der Unterschrift von Sachbearbeitung im Rechnungsfreigabeprozess über die Gemeinde Kassenverordnung 

In der eigenen Satzung, Dienstanweisung oder Verwaltungsvorschrift können Regelungen getroffen werden, die über den gesetzlichen Mindeststandard hinausgehen. Sofern keine gesetzliche Regelung vorhanden ist, kann eine eigene Regelung getroffen werden.


Für welche Verwaltungsbereiche werden jetzt schon Signaturkarten eingesetzt?

  • Standesamtswesen i. V. m. dem elektronischen Personenstandsregister
  • elektronisches Abfallnachweisverfahren sowohl im Bereich Straßenbau, als auch Abfall
  • Scanprozess nach TR-RESISCAN
  • Bußgeldstelle
  • Güterkraftverkehr / Erlaubniswesen
  • Baugenehmigung

Welche Arten von Signaturkarten gibt es, persönliche oder auch Gruppensignaturkarten?

Hier ist zu unterscheiden zwischen Signaturkarten (kein feststehender Rechtsbegriff) und Signaturkarten für qualifizierte elektronische Signaturen. Qualifizierte elektronische Signaturen sind nach eIDAS-Verordnung nur mit klare persönlicher Identifizierung des Signierenden zulässig. Hier wird festgeschrieben, dass dafür eine Signaturkarte erforderlich ist, die bestimmte Standards erfüllen muss.

Neben Einzelsignaturkarten gibt es auch Multisignaturkarten. Diese sind für Geschäftsprozesse gedacht, wo viele Dokumente signiert werden müssen. Bei Einzelsignaturkarten muss bei jedem Signaturvorgang die PIN eingegeben werden, bei Multisignaturkarten nur einmal für X Signaturen.


Bei welchen Dokumententypen (z. B. Bescheid) und bei welchen Geschäftsprozessen (Genehmigungsverfahren, ordnungsbehördliche Verfahren, sonstige hoheitliche Tätigkeiten, z. B. Gewerbeerlaubnis, Ordnungsverfügung, Bußgeldbescheid, Standesamt) ist die qualifizierte elektronische Signatur zwingend erforderlich?

Gefragt ist zunächst, wann im Rahmen hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung eine qualifizierte elektronische Signatur verwendet werden muss.

a) Grundsatz: Verwaltungsakt ist formfrei

Hier ist zunächst auf § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG zu verweisen. Danach kann ein Verwaltungsakt grundsätzlich schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Dies bedeutet, dass ein Verwaltungsakt auch in Form einer E-Mail oder durch einen E-Mail-Anhang erlassen und bekannt gemacht werden kann. Damit ist jedenfalls die Textform gewahrt – der Verwaltungsakt also in anderer Weise erlassen (vgl. Kopp/Ramsauer, § 37 Rn. 20). Wichtig ist dabei nur, dass die verantwortliche Behörde und der handelnde Mitarbeiter genannt werden und außerdem, das Textende klar erkennbar ist, am besten durch die übliche Unterzeichnung mit Namensnennung am Ende des Textes.

Für den elektronischen Verwaltungsakt verlangt § 37 Abs. 3 S.1 VwVfG ein darüber hinaus ausdrücklich, dass er die erkennende Behörde erkennen lässt und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder Beauftragten erkennen lässt. Dabei wird in der juristischen Literatur verlangt, dass die Namenswiedergabe von der Behörde beglaubigt wird {Kopp/Ramsauer, § 37, Rn. 35). Diese aus der alten Verwaltungs- und Gerichtspraxis übernommene Anforderungen lässt sich aber elektronisch nicht in vergleichbarer Form ersetzen. Sie findet sich im Übrigen nicht im Gesetzestext, sodass aus Sicht des Verfassers auch bei der elektronischen Form eine bloße Namenswiedergabe ausreicht. Da aber bei fehlender Beglaubigung einer am Ende des Textes befindlichen Namenswiedergabe jedenfalls die Textform erfüllt ist, kommt es für die Entscheidung dieser Frage nicht an. Für den formell wirksamen Erlass des Verwaltungsakts reicht es im Normalfall aus, dass er die erkennende Behörde erkennen lässt und mit einer Namenswiedergabe des Handelnden abgeschlossen wird.

Erleichterte Anforderungen gelten schon seit Jahrzehnten für weitgehend automatisiert erlassene Verwaltungsakte nach § 37 Abs. 5 VwVfG. Diese Regeln haben sich durch die elektronische Akte nicht geändert.

b) Ersatz der Schriftform

Anders ist diese Situation dann, wenn der Verwaltungsakt aufgrund einer ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung schriftlich erlassen werden muss und die Schriftform durch die Verwaltungsakt qualifizierten Signatur versehen sein oder durch eine De-Mail nach § 5 Abs. 5 des De-Mail Gesetzes versandt sein, der die Bestätigung des akkreditierten Diensteanbieters, die erlassende Behörde als Nutzer des DE-Mail-Kontos erkennen lässt (§ 3a Abs. 2 S. 2 und 4 VwVfG). Rechtsverordnungen können auch weitere sichere Verfahren bestimmen. Sie sind aber nach den Recherchen des Verfassers bislang nicht erlassen worden.

Darüber hinaus stellt § 37 Abs. 3 VwVfG für elektronische Verwaltungsakte, die bei einem Schriftformerfordernis erlassen werden, noch zusätzliche Anforderungen auf, die dafür sorgen müssen, dass dem Empfänger die den Verwaltungsakt erlassende Behörde aus einem der Signatur zugehörigen Zertifikat oder bei Verwendung der De-Mail in der Bestätigung des De-Mail-Anbieters als Absender des DE-Mails erkennbar ist.

Insgesamt ergibt sich auch hier, dass auch dann, wenn in einem Gesetz die Schriftform für einen Verwaltungsakt vorgeschrieben ist, beim Erlass elektronischer Verwaltungsakte nicht zwingend eine qualifizierte elektronische Signatur verwendet werden muss. Es reicht auch die Verwendung einer bestätigten De-Mail. Andere Möglichkeiten bestehen derzeit nicht.

c) Sonderfälle

Die bislang geschilderten Regeln gelten aber in Sonderfällen nicht. So enthält das für die Arbeit des Standesamts wichtige Personenstandsgesetz in § 56 PStG Formvorschriften für die Erteilung von Personenstandsurkunden, die über die bloße Schriftform hinausgehen. Ein Ersatz durch elektronische Form ist dort nicht geregelt. Auch in der Einzelheiten der Ausstellung solcher Urkunden regelnden Verordnung ist zwar genau geregelt, welche Anforderungen an das Papier von Personenstandsurkunden gestellt werden, von einer elektronischen Personenstandsurkunde ist aber nicht die Rede. Es ist daher davon auszugehen, dass es elektronische Personenstandsurkunden nicht gibt.

Das Personenstandsregister selbst wird elektronisch geführt. Details dazu regeln aber PStG und die zugehörige Verordnung.

Bei Bußgeldbescheiden gilt das VwVfG nicht. Es gelten die Regeln des OWiG. Für elektronische Dokumente verweist § 110c OWiG auf § 32b StPO, der in Abs. 1 für elektronische Dokumente eine qualifizierte elektronische Signatur verlangt, wobei nach § 110c S. 2 OWiG teilweise nicht das Dokument selbst, sondern die Begleitverfügung zu signieren ist. Elektronische Bußgeldbescheide bzw. ihr Begleitverfügung bedürfen daher der qualifizierten elektronischen Signatur. Allerdings gilt § 32b StPO und die auf seiner Basis erlassene Rechtsverordnung nur für die Kommunikation zwischen den Behörden und den Gerichten. Wird der Bußgeldbescheid dem Betroffenen zugestellt, ergeben sich hier keine Möglichkeiten elektronischer Zustellung. Abweichende Regeln kann es auch in anderen Gesetzen geben.

d) Zivilrecht

Im Zivilrecht kann eine elektronische Form ein gesetzliches Schriftformerfordernis ersetzen. Die elektronische Form verlangt eine qualifizierte elektronische Signatur (§ 126a BGB). Allerdings gibt es ein solches Formerfordernis im Zivilrecht nur in seltenen Fällen. Am wichtigsten dürften die Vorschriften der §§ 568 Abs. 1 und 623 BGB sein, die für eine Kündigung von Wohnraummiet- und Arbeitsverhältnissen die Schriftform verlangen. Die meisten Verträge können formfrei, also z.B. auch durch E-Mail-Wechsel oder Chats geschlossen werden. Nur Immobilienverträge bedürfen der notariellen Beurkundung, die nicht durch eine elektronische Form ersetzbar ist.

In welchen Fällen wäre die Nutzung einer elektronischen Signatur wie z.B. YouSign oder DocuSign rechtswirksam?

Gefragt wird ferner, in welchen Fällen die Nutzung einer e-Signatur wie z.B. YouSign oder DocuSign rechtswirksam ist. Diese Systeme bieten aber hinsichtlich der Rechtswirksamkeit eines elektronischen Verwaltungsakts oder anderer elektronischer Kommunikation keinerlei Vorteile gegenüber herkömmlichen elektronischen Formen wie einem E-Mail-Wechsel. Verwenden Sie qualifizierte elektronische Signaturen, genügen die ausgetauschten Nachrichten der Schriftform, weil die Nachrichten qualifiziert elektronisch signiert sind. In den übrigen Fällen sind sie nicht als Ersatz für qualifizierte elektronische Signaturen anerkannt. Verwendet man sie, kann bei entsprechender Gestaltung der elektronisch übermittelten Dokumente aber die Textform eingehalten sein. Damit sind auch mit ihrer Hilfe erlassene Verwaltungsakte rechtswirksam, solange sie nicht aufgrund einer besonderen gesetzlichen Vorschrift schriftlich erlassen werden müssen. Darüber hinaus können solche Verfahren den Beweis dafür erleichtern, dass die Verwaltungsakte mit einem bestimmten Inhalt erlassen und ordnungsgemäß bekannt gemacht worden sind. Ob und in welchem Umfang das der Fall ist, ist aber im Einzelfall anhand der Gestaltung des jeweils gewählten Verfahrens im Einzelfall zu entscheiden. Rechtsnormen oder Gerichtsentscheidungen gibt es dazu – soweit ersichtlich – nicht.

In welchen rechtlichen Regelungen wird explizit die qualifizierte elektronische Signatur gefordert?

Allgemeine Verwaltungsvorschrift für die Ausstellung von Bescheinigungen nach dem Wohnungseigentumsgesetz

Wo können qeS beschafft werden?

  • D-Trust / Bundesdruckerei
  • Telesec
  • Bundesnotarkammer
  • DGN
  • u.a.

Unter welchen Bedingungen kann ein qualifiziertes elektronisches Siegel (im Sinne von Art. 3 Nr. 27 eiDAS-VO)  eingesetzt werden? Welcher Gesetzestext geht hierauf ein?

Konkrete Regelungen, die qualifizierte elektronische Siegeln in der Verwaltungs-kommunikation zulassen, sind nicht bekannt. Es gibt sie jedenfalls weder im Allgemeinen noch im Zivilrecht. Die einzige Vorschrift zu diesen Siegeln ist die Beweisregel in Art. 35 Abs. 2 eiDAS-VO, nach der bei der Verwendung qualifizierter elektronischer Siegel die Unversehrtheit der Daten und die Richtigkeit der Herkunftsangabe der Daten vermutet wird, mit denen das qualifizierte elektronische Siegel verbunden ist.

Wann kann ein qualifiziertes elektronisches Siegel (im Sinne von Art. 3 Nr. 27 eiDAS-VO) anstelle einer personalisierten elektronischen Signatur verwendet werden?

Der elektronischen Form als Ersatz für die Schriftform genügt ein qualifiziertes elektronisches Siegel nicht, weil es zur Identität des Unterzeichners eines Verwaltungsakts oder sonstigen Dokuments nichts besagt. Dennoch kann es in der Verwaltungskommunikation häufig verwendet werden, weil ja selbst Verwaltungsakte sogar mündlich oder in Textform erlassen werden können. Der Namen des Sachbearbeiters kann am Ende des Dokuments genannt werden. Die Verwendung der qualifizierten elektronischen Siegel erhöht den Beweiswert der Dokumente wegen der Regelung des Art. 35 Abs. eiDAS-VO beträchtlich. Das qualifizierte elektronische Siegel kann daher (wie auch andere elektronische Siegel) rechtlich immer eingesetzt werden, wenn keine Schriftform vorgesehen ist. Es ist allerdings ratsam, auf den mit Siegeln versehenen Dokumenten auch den Namen des Verfassers bzw. Verantwortlichen anzugeben - möglichst am Ende des Dokuments. Konkrete gesetzliche Regelungen dazu gibt es nicht.

Unter welchen Bedingungen kann ein qualifiziertes elektronisches Siegel (im Sinne von Art. 3 Nr. 27 eiDAS-VO) für eingehende Kommunikation als Schriftformersatz anerkannt werden?

Da ein qualifiziertes elektronisches Siegel kein Schriftformersatz ist, kann es auch für eingehende Kommunikation nicht als Schriftformersatz genutzt werden.

Wird bei Portalen unter Nutzung der eID ein Schriftformersatz vorgenommen (§3a (2) Nr.  1 VwVfG) stellt sich die Frage, wie dies in gerichtlichen Verfahren nachgewiesen werden kann? Das „Auslese-System“ kann ja nicht zum Gericht gebracht werden.

Außerhalb von § 371a ZPO, der Vermutungen bei der Verwendung qualifizierter elektronischer Signaturen betrifft und den Vermutungen in der eiDAS-VO (vgl. II.1), gibt es keinerlei Regeln über die Art und Weise der Beweisführung mit elektronischen Dokumenten. Auch elDKG und PAuswG enthalten darüber keine Regeln. Generell ist noch nicht geklärt, wie die Echtheit von elektronisch gespeicherten Daten im Einzelfall von Gerichten geprüft wird.

Sachlich müsste allerdings bei Verwendung eines elektronischen Identitätsnachweises dauerhaft dokumentiert werden, dass, durch wen und wie die Identität des Erklärenden unter Nutzung eines elektronischen Identitätsnachweises geprüft wurde - ähnlich wie das auch Verwendung einer elektronischen Signatur der Fall ist. Falls das in einem gerichtlichen Verfahren bestritten werden würde, würde ein Gericht wohl einen geeigneten Sachverständigen mit der Prüfung beauftragen, ob der Inhalt der elektronischen Akte den Beweis für die Identität des Handelnden erbringt.

Dazu muss die Behörde nicht nur alle erforderlichen Daten, auch über die Prüfung, beim Anfallen speichern. Die Speicherung muss vielmehr so erfolgen, dass eine nachträgliche Verfälschung der Daten ausgeschlossen ist (vgl. dazu die Grundsätze ordnungsmäßiger Aktenführung im Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie vom 2.8.2018, sowie die Grundsätze zur ordnungsgemäßen Führung und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen und Unterlagen in elektronischer Form sowie zum Datenzugriff in den GoBD, Rundschreiben des BMinF v. 28.11.2019 – IV A 4 - S 0316/19/10003:001. Konkretere rechtliche Vorgaben gibt es dazu nicht.) Praktisch kommt es darauf an, in welchem Umfang die Identität des Absenders geprüft wurde und mit welcher Sicherheit nachträgliche Verfälschungen durch organisatorische und technische Maßnahmen verhindert werden oder zumindest sicher zu erkennen sind.

Ob diese Anforderungen erfüllt sind, wird ein Sachverständiger prüfen. Dabei dürfte es auf die jeweiligen anerkannten Regeln der Technik, möglicherweise auch auf den Stand der Technik ankommen, der sich ja während der Speicherdauer auch ändern kann. Die Maßnahmen sollten nach diese' Vorgaben den Risiken angemessen sein und regelmäßig überprüft und ggf. angepasst werden.

Welche Art von Protokoll, wo protokolliert (DMS, Portal, Fachanwendung)/Nachweis dürfte vor Gericht Bestand haben? Gibt es Anforderungen an dieses Protokoll/Nachweis?

Welches technische System oder Protokoll verwendet wird, ist prinzipiell unerheblich. Werden qualifizierte elektronische Signaturen oder qualifizierte elektronische Siegel verwendet, helfen die Beweisvermutungen nach § 371 ZPO bzw. Art. 35 Abs.2 elDAS-VO das insbesondere beim Nachweis, dass das Dokument mit dem Inhalt erstellt wurde, mit dem es eingegangen ist und dass während der Speicherung nachträglich nichts verändert wurde.

Gibt es auch ein Verwaltungsverfahrensgesetz, bei dem das elektronische Siegel zur Sprache kommen? 

In NRW gibt es keins.

Welchen Vorteil bietet das elektronische Siegel aus gesetzlicher Sicht?

Das wird in der eIDAS Verordnung beantwortet.

Die Baugenehmigung erfordert laut Bauordnung NRW die Schriftform, ist diese durch elektronische Siegel ersetzbar?

Zurzeit nicht (vgl. Verwaltungsverfahrensgesetz und eIDAS Verordnung).

Ist es bei einer Zustellung in ein Portal notwendig oder nur sinnvoll, ein Dokument mittels elektronischem Siegel vor Änderung durch einen Empfänger zu schützen?

Es macht keinen Unterschied, ob es ein elektronisches Siegel oder eine elektronische Signatur betrifft. Für die Beweiswerterhaltung reicht auch eine fortgeschrittene elektronische Signatur bzw. ein fortgeschrittenes elektronisches Siegel im eigenen DMS nicht gegenüber dem Empfänger.


Hier finden Sie weiteres Informationsmaterial zum Thema Elektronische Signatur:
 

Die digitale Signatur – Unterschrift per Mausklick
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Digitales Siegeln in der Verwaltung
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Einfachere OZG-Umsetzung mit Standardbausteinen von Governikus
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